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17 de Agosto de 2019

Competência fiscalizatória x Competência licenciadora à luz da LC nº. 140/2011

Carina Montenegro, Advogado
Publicado por Carina Montenegro
há 6 anos

Por Carina Montenegro e Ananda Oliveira.

Esta matéria traz em seu bojo o intento de fomentar novos debates, em tema, ainda controverso, que é a competência fiscalizatória versus competência licenciadora, no Direito ambiental.

O art. 225 de nossa Carta Magna dispõe:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”.

Ao Poder Público cabe então o poder-dever de fiscalizar e licenciar os empreendimentos a fim de que o impacto ambiental, decorrente das atividades econômicas, seja mitigado a um ônus suportável ao meio ambiente.

Nesta vertente, temos o princípio do desenvolvimento sustentável, utilizado pela primeira vez no Relatório de Brundtland, publicado em 1987, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que traz um conceito deveras atual sobre o tema, in verbis:

“O desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades, significa possibilitar que as pessoas, agora e no futuro, atinjam um nível satisfatório de desenvolvimento social e econômico e de realização humana e cultural, fazendo, ao mesmo tempo, um uso razoável dos recursos da terra e preservando as espécies e os habitats naturais”.

Nossa Lei Maior preconiza em seu art. 23, VI, ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.

A partir desta, nos deparamos com diversos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta, criadas com a finalidade de proteger o meio-ambiente, dentre os quais podemos citar: IBAMA, ICMBio, órgãos estaduais de meio ambiente (INEA, no caso do Rio de Janeiro) e secretarias municipais de meio ambiente.

A Administração Pública latu sensu deve pautar sua conduta em diversos princípios, inclusive no princípio da especialidade, onde temos que a Administração deve ater-se às especificidades pelas quais foram criadas, em sua lei instituidora. A conduta da Administração é vinculada neste aspecto, não cabendo, portanto, discricionariedade. Assim, seus atos eivados de nulidade in casu de distanciamento do dispositivo legal. Importante destacar que este é um dos principais corolários de outro princípio máximo no Direito Administrativo: o princípio da legalidade.

Moreira Neto, assertivamente, aduz:

(omissis)

É a lei que institui uma especialização e, uma vez que o faça, cada ente, órgão ou agente passa a ter um campo ou um setor de ação administrativa que é próprio, visando aos fins nela especificados, vedando-se, em conseqüência, atuarem na prossecução de qualquer outra finalidade que não a adstrita em sua respectiva regra de competência.

Ante essa vedação, nulas seriam quaisquer atividades estranhas à lei instituidora, mesmo se desenvolvidas com manifesto interesse de servir à sociedade ou de apoiar a ação administrativa pública, como seriam, por exemplo, o ato de um instituto de previdência estadual que instituísse um serviço de assistência médico-hospitalar, como também o seria aceitação de um legado por uma autarquia, que implicasse a instituição de um serviço estranho à finalidade legal da entidade.

O princípio da especialidade, de caráter substantivo, informa particularmente a distribuição de competências administrativas entre entidades, órgãos e agentes estatais.” [1]

O imbróglio consiste na notória incursão de competências ao se delegar competência fiscalizatória para um ente ou órgão que não o responsável pelo licenciamento ou autorização ambiental. De clareza meridiana, pode-se auferir que tal situação gera a catástrofe da insegurança jurídica.

Neste diapasão, trazemos à baila a Lei Complementar nº. 140/2011, que dispõe:

“Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

§ 1º Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia.

§ 2º Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

§ 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput” (grifo nosso).

O art. 17 da supracitada lei, por si só, traduz indiscutível transparência a esta contenda ao assinalar a nuclear importância da comunicação entre os entes federativos.

De fato, os entes federativos, por compartilharem competências limítrofes no que tange a proteção ao meio ambiente, devem fortalecer em prol do interesse público a cooperação, em todos os níveis, seja municipal, estadual ou federal. Avivar esta colaboração é vital a fim de materializar os preceitos constitucionais intrínsecos em nossa Lei Maior.

Todavia, estreitar relações, em absoluto, não se traduz em invasão de competências, onde a LC nº 140/2011, de forma magnífica, assenta ser de atribuição do órgão responsável pelo licenciamento ou autorização a alçada para lavratura do auto de infração ambiental e a instauração de processo administrativo.

Ao compulsarmos os normativos federais, estaduais e municipais, este novel entendimento torna-se de simplória constatação, onde trazemos à baila, primordialmente, a Lei nº 9784/1999 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, in verbis:

“Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.” (grifo nosso).

O mesmo entendimento é compartilhado pelas Leis nº 5427/2009 (RJ), Lei nº 14.184/2002 (MG), Lei nº 2.794/2003 (AM), dentre outros infindáveis exemplos.

Mister consignar, recente julgado do TRF 5 [2] que adentrou nesta seara, asseverando:

(omissis)

DECRETO a nulidade do Auto de Infração nº 646058-série D, do Termo de Apreensão/Depósito/Embargo/Interdição nº 387048-série C e da multa contida no Auto de infração nº 646058-série D, todos lavrados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis

(omissis)

O fato de o IBAMA gozar da prerrogativa de fiscalização dos atos praticados na seara ambiental não lhe atrai, indiretamente, o poder de desconstituir ou extrapolar a legitimidade das licenças ambientais conferidas por órgãos municipais ou estaduais, sem respeitar a garantia constitucional do devido processo legal.”

À luz de todo o exposto, vislumbra-se a partir deste importante precedente, que os poderes legislativo e judiciário, de forma ímpar, caminharam em rumo ao anseio mais essencial de nossa sociedade, o da segurança jurídica, onde, de forma clara, a população tem acesso aos direitos e deveres e a quem, vulgarmente dispondo, “prestar contas”.

Conquanto a situação apresentada, hodiernamente, avance para uma pacificação, há muito, foi tema de controvérsia e, acalorados debates que propiciaram um amadurecimento que colocou nosso País em posição de vanguarda, ao metodicamente realizar a diluição de competências, sendo estas comuns aos entes federativos, por força de nossa Lei Maior, de forma correta e assertiva.

[1] Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo 13º edição, editora: Forense, pags. 100 e 10.

[2] Processo nº 0005737-78.2011.4.05.8000, Des. Rel.Geraldo Apoliano.



2 Comentários

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Possuo entendimento semelhante. Creio que, havendo o licenciamento ambiental da atividade, apenas o órgão licenciador poderá lavrar autos de infração relativos àquela mesma atividade. Entretanto, havendo a execução de atividades sem licença ambiental, qualquer dos órgãos ambientais é competente para a lavratura do auto. Caso ocorra mais de uma lavratura, prevalecerá a do ente que seria competente para o licenciamento. continuar lendo

É exatamente o meu entendimento, Geisa. Contudo, no caso de omissão da responsabilidade fiscalizatória do órgão licenciador, caberia fiscalização dos órgãos ambientais de outros níveis federativos. continuar lendo